財稅改革,特別是中央與地方財稅關係改革下一步怎麼走,三中全會“決定”中已描畫得相當清晰。可是因為其中用語過於專業,局外人總有霧裡看花之感,甚至對一些方向既明的事項,仍有人在爭論不休,顯然是沒充分讀懂“決定”所致。這裡結合文本和有關官員近日的密集表態,做一個解讀,借與大家商榷。
  筆者認為,“決定”中“建立事權和支出責任相適應的制度”是一個頗值得玩味的表述。此前的各種改革呼聲中,“事權與財權相適應”是常見的表述。也就是說,“財權”的表述被“支出責任”一詞取代。
  對此,財政部副部長王保安表示:“‘支出責任’只關乎錢的多少。”隱含的意思就是,地方要是缺錢中央可以撥給你,但前提是中央還得把著錢袋子。
  這就與“決定”中的另一處表述“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”對應上了。長久以來,地方部門和一些學者對1994年分稅制改革後形成的中央-地方財力格局頗有微詞:中央的本級支出只占全部支出的15%,卻集中了每年大概48%的財力;地方的支出占全部85%,在一次分配中卻只拿到52%左右。儘管中央通過大量的轉移支付部分解決了收入和支出的鴻溝,但地方,特別是縣級以下財政,總還是喊著“沒奶喝”。
  這一狀況直接導致兩個不良後果:第一,公共預算財政只是“吃飯財政”,地方要發展,只能打土地的主意,靠大量土地轉讓金謀發展,造成所謂的“土地財政”,同時用土地做抵押高額舉債,地方債增長有失控風險;第二,大量的轉移支付都是專項轉移支付,隨意性較大,地方要想多得,就得“跑部錢進”,“會哭的孩子有奶喝”。
  因此,許多專家學者在三中全會前呼呼調整中央-地方財力格局,增強地方的“財權”,以使地方的“事權”與其“財權”相一致,但如今中央看似沒有採納這一改革思路。
  中央的改革思路是什麼呢?簡而言之,先劃清事權,再確定支出責任。
  正如財政部長樓繼偉指出,當前存在的主要問題,一是中央把一些事權過多地委托給了地方,而地方的事權,中央承擔也不少,權責不明確。改革首先就要劃清事權。對此,“決定”把事權分成三類:
  1、中央事權:國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等;包括一些跨流域的重大工程的建設與維護。
  2、中央和地方共同事權:部分社會保障、跨區域重大項目建設維護;王保安還提到一些屬於地方事權但外部性較強的,如人才培養這類地方投入較多但學生離開本地後效益外溢的,可能作為中央和地方的共同事權。
  3、地方事權:區域性公共服務。
  對於轉移支付,方向是更強調“規則”、“透明性”、“可預見性”。也就是說,現存的200多項專項轉移支付要大力清理整頓,力遏“跑部錢進”現象,同時加大一般性轉移支付,解決公共服務均等化問題。
  減少中央委托地方事務,加強中央事權和支出責任,並不代表地方可以指望許多事權都會上移,因為畢竟只是說“適度加強”。最近稅務總局原副局長許善達即公開表示,中央支出責任上收一點,從15%擴大到20%即可,“地方政府對中央必須有依賴,我們不能退到1994年以前,但是依賴程度不宜過高”。
  那麼再往前分析一步,既然要保持現有中央和地方財力格局總體穩定,則“重構地方稅體系”至少目前還不是改革的優先事項。此前諸多學者以“重構地方稅體系”為出發點,要求全面推開個人房產稅開徵,把消費稅由中央稅變為地方稅,做實歸地方的資源稅環境稅。考慮到消費稅、資源稅、環境稅目前並非大稅,個人房產稅被寄予了地方主體稅種的厚望。從前面分析的改革的方向看,這一期望並非很現實,短期看房產稅還並非中央改革的優先事項。
  (鄭陽鵬,財經記者,海外網特約評論員)
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